推进监察工作向基层延伸的探索与思考

日期:2018/7/24 来源:云南省省纪委省监委网站 点击:7824 

中共中央政治局常委、中央纪委书记赵乐际在云南省调研时强调,要积极探索监察职能向基层、村(居)延伸的有效途径,赋予乡镇纪委必要的监察职能,使全体党员和公职人员都处于严密监督之下。全省两会后,时任云南省纪委书记、监委主任陆俊华实地调研普洱市纪委、监委工作后,提出要打通监察监督“最后一公里”的问题,要求普洱市积极探索党领导下的村(居)务监督机制,有效实现乡镇纪委与村(居)务监督委员会的无缝对接。

普洱市纪委、监委及时成立调研组,就“推进监察工作向基层延伸”进行专题调研,对监察体制改革在基层实践中的有关情况进行分析研究,并着重就如何推进监察权向乡镇、村居延伸,使党内监督、国家监察和群众自治组织的民主监督有机结合做出积极探索和大胆思考。

一、普洱市乡镇纪检组织建设的现状

普洱市现有103个乡镇,均设立纪委。全市992个行政村,均设立村务监督委员会;53个社区居民委员会,其中8个“村改居”的社区设立村务监督委员会,其余45个居民委员会设立纪检监督小组。

(一)乡镇纪委的基本情况

全市103个乡镇,每个乡镇按照纪委书记(副科级)、副书记(兼行政监察室主任,科员)、纪检监察专干各1人进行配备,3名干部均由中共党员中的公务员担任,享受纪检监察干部岗位津贴。作为最基层的乡镇纪委在执纪监督问责工作中,虽然取得了一定的成效,但是由于体制机制等多方面原因,“三转”不够彻底,工作中仍存在一些薄弱环节。

1.职责定位存在偏差

一是认识模糊,履职存在错位、越位。少数乡镇纪委没有厘清工作关系、职责定位把握不准,对于自身“该干什么”“不该干什么”认识模糊,存在履职上的错位、越位,偏离主业。二是事事牵头,样样负责,监督职能虚化。一些地方(部门)党政领导担当意识不足,任何工作都要纪委参与,认为这就是“纪委的监督”;每项重大决策都要求纪检干部到场,认为这就是“纪检干部的责任”。因此本应是负责“监督的再监督、检查的再检查”的纪检监察机关,在实际工作中往往既当裁判员,又当运动员,结果难于聚焦主责主业,造成监督职能虚化。

2.工作作风需要转变

一是政治站位不高、政治责任缺失。少数纪检干部对党要管党,全面从严治党的重要性认识不足,对“党内纪律部队”肩负的重大责任认识不深刻,责任感、使命感不强,纪律、规矩意识较差;二是监督机制制度不健全,“护林员”作用发挥不明显。少数乡镇纪委未能通过完善监督机制和制度来强化监督职能,监督工作呈现“救火队”的被动局面。日常性监督少,对党员干部日常监督特别是“八小时以外”监督方法不够多,作风督查未形成常态;三是担当意识不强,监督执纪不严。少数纪检干部干事创业的激情不够,工作能推则推,自觉接受监督的意识差,有时不愿监督、不会监督、不敢监督,监督执纪存在“宽松软”。

3.“专干不专”问题突出

一是“入口”把关不严,“半路出家”的多。多数乡镇纪委除书记、副书记为专职纪委委员外,其余纪委委员多由站所负责人或业务骨干兼任,投入纪检监察工作的时间和精力有限,配合开展监督执纪工作有心无力;二是学习培训少,业务素质参差不齐。乡镇纪检干部非专业人员较多,理论素养和专业素养不高、知识结构单一,但学习深造和岗位培训机会少,业务和技能一时得不到有效提升,执纪监督方式方法滞后,真正能“战斗”的干部少;三是管理考核不严,监督履职效果不佳。不少乡镇对纪委委员没有进行严格管理考核,或者为其提供必要的载体和平台,限制了其监督责任的履行和作用的发挥。

(二)村务监督委员会的基本情况

2013年第五届村“两委”换届选举,全市推选产生了第一届村务监督委员会(关于城市社区如何设置居务监督委员会的问题,当时根据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》和《中华人民共和国城市居民委员会选举办法》,城市社区暂不设居务监督委员会,如果要设置相应的监督委员会,由地方人民政府决定。因此普洱市的城市社区目前均未设立居务监督委员会,监督职能主要由居民委员会纪检监督小组或纪检委员履行。)

2016年第六届村“两委”换届后,全市992个行政村,均设立村务监督委员会;53个社区居民委员会,其中8个“村改居”的社区,设立了村务监督委员会,其余45个居民委员会中除江城县的3个居民委员会外,都设立了纪检监督小组(除墨江县单设外,其他县区多由居民委员会纪检委员兼任)。

村务监督委员会自产生运行以来,特别是按照近期中央《关于建立健全村务监督委员的指导意见》以及云南省《关于建立健全村务监督委员会的实施意见》,形成了对村务公开、村务决策、村务执行工作的监督制约机制,取得了一定的成效,但也存在一些薄弱环节。

1.整体素质堪忧

现任村务监督委员会主任,不少是从村“两委”班子中退下的,存在学历偏低、年龄偏大、少数民族比重大的情况。学历上,专科及以上学历的77人,占0.77%;高中、中专的286人,占28.6%;初中及以下的637人,占63.7%;年龄上,35岁以下的235人,占23.5%;36—45岁的388人,占38.85%;46—54岁的285人,占28.5%;55岁以上的92人,占0.92%;少数民族为688人,占68.8%。

2.思想认识不到位,角色定位不准确,监督工作不规范

多数村民群众对村务监督委员会的职责仅停留于字面的理解,至于监督什么、如何监督不太清楚。部分村干部担心权力受制约,从内心深处存在抵制,对村务监督委员会的工作消极对待、理解支持不够。还有一些村干部忽略了自身是被监督对象,主动接受监督意识不强。少数村务监督委员会成员对自身的职责、权利和义务认识不深,存在畏难情绪,监督职责未能真正自觉履行。

3.培训不扎实,业务不熟悉

县乡两级虽然每年都组织村干部培训,但基本只有村务监督委员会主任参加村级干部轮训之类的培训。专门针对村务监督委员会监督业务工作的培训很少,诸如村务监督委员会的权利义务、职责有哪些,如何开展监督,监督应遵循的方法步骤、程序是些什么,上级主管部门是哪家,业务上由“谁”指导等方面的培训基本没有,所以监督业务比较生疏。

4.待遇偏低导致村务监督委员会委员很难把心思集中在本职工作上

村务监督委员会主任的生活补贴享受村级副职的待遇,每人每月补助1400元(思茅区2018年开始提高到1700元,其中省级补助550元、市级补助200元,不足部分由县级承担),村务监督委员会委员的生活补贴每人每月100元(由县级承担)。工作时间不少,工作量不小,对应的却是待遇低,激励机制不健全,导致了村务监督委员会委员工作积极性不高而不愿管。

二、推进监察工作向基层延伸是监察体制改革的题中应有之义

在国家监察体制改革前,虽然实现了党内监督全覆盖,但依照行政监察法规定,行政监察对象主要是行政机关及其工作人员,没有做到对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。比如,在广大农村基层,村民委员会主任、副主任和委员等基层群众性自治组织中从事管理的人员或其他依法履行公职的人员并未完全被纳入到监督执纪和行政监察的范围之内,存在监督执纪监察的“空白点”和“盲区”。

基础不牢,地动山摇。随着国家监察体制改革试点工作全面推开,普洱市、县两级监察委员会于2018年2月完成组建。全市监察对象由改革前的21831人(其中市级4447人,县级17384人),增加到改革后的93444人(其中市级8904人,县级84540人),监察对象增加了428%,主要增加在县级。因此,要加强对监察对象的监督,必须把监察职能延伸到基层、延伸到村(居)。

新颁布的《中华人民共和国监察法》明确了6大类监察对象,其中就包括“基层群众性自治组织中从事管理的人员”“其他依法履行公职的人员”。这就做实做细了监察委的监察权,强化了对基层公职人员的监督。监察法还明确规定,各级监察委向相关主体可以“派驻或者派出监察机构、监察专员,监察机构、监察专员对派驻或者派出它的监察委员会负责。”据此,县级监察委可以依法向所管辖的行政区域派出监察机构、监察专员,发挥“探头”和“前哨”的作用。这与纪委的派驻监督相得益彰,使全面从严治党、强化监察监督覆盖到“最后一公里”。

三、推进监察工作向基层延伸的对策建议

(一)探索“普洱方案”

针对普洱市乡镇纪检组织建设的现状,普洱市纪委、监委大胆创新,研究起草《普洱市关于推进基层纪检监察工作的暂行办法》和《普洱市关于推进基层纪检监察工作的有关意见》(以下简称《暂行办法》和《有关意见》),探索推动监察职能向基层村居延伸的“普洱方案”。

根据《暂行办法》,由县区监察委派出授权,在乡镇设立监察室、在村(居)设立监察组,由乡镇纪委书记担任乡镇监察室主任、由村(居)务监督委员会主任担任村(居)监察组组长,延伸监察监督“神经末梢”,进一步明确“谁来监督”“监督什么”“怎么监督”“ 如何评价监督”。

1.“谁来监督”

《暂行办法》将指导全市10个县区级监察委员会向乡镇派出监察办公室(以下简称“乡镇监察室”,撤销原乡镇行政监察室),依法对管辖范围内行使公权力的公职人员进行监督,提出监察建议并协助县区监察委开展调查工作。派出乡镇监察室与乡镇纪委合署办公。由县区监察委授权乡镇监察室在村(居)设立监察组。

“正人先正己”。加强县区监察委对乡镇监察室、乡镇监察室对村(居)监督组的日常监督管理,实行县区监察委班子划片联系制度,及时收集汇总工作情况,强化业务指导和工作督查。通过上级监督、组织监督、内部监督、群众监督等方式,积极回应“谁来监督监察委”的问题,严防“灯下黑”。

2.“监督什么”

监察的核心内容是监督。因此,要明确派出乡镇监察室的职责权限。

根据县区监察委的授权,乡镇监察室被赋予9项监察职责。包括对乡镇的公职人员、依法委托或授权行使公权力的其他人员、群众自治组织中从事集体事务管理的人员依法履职、秉公用权、廉洁从政从业及道德操守情况进行监督检查。授予乡镇监察室一定的监察权限,可以采取谈话、询问、查询、调取等调查措施。

村(居)监察组主要开展对村(居)辖区内从事集体事务管理的人员进行监督,负责问题线索的收集上报。根据授权,村(居)监察组具有一定的监督权、报告权和建议权等。

3.“怎么监督”

乡镇监察室、村(居)务监察组一般按照收集意见、提出建议、监督落实、通报反馈等工作方式开展监察监督工作。

县区监察委统筹构建乡镇、村(居)监察监督网格化管理,整合资源开展连片办案,或者破解“人情关”进行异地交叉监察监督。比如,景谷县推行乡镇纪委片区联合协作办案机制,共核查发生在群众身边的相关问题线索14件,立案4件。

坚持思想建党和制度治党同向发力,着力落实经费待遇、加强宣传培训、提升“五级联动”监督平台、聘任信息监督员、打造监察工作专家库,建立健全选人用人、工作报告和参会制度等,为“怎么监督”提供有力的组织保障。

4.如何评价监督

要加强监察监督的结果运用,客观评价,有效区分“干好”与“干坏”。

建立健全考核激励工作办法。通过看、问、查、评、考等方式,由县区监察委对乡镇监察室、乡镇监察室对村(居)监督组的工作进行抽查和量化考核。对考核优秀的,进行表彰奖励,并优先向组织人事部门推荐干部。

健全退出机制。对年终考核末位的,由县区监察委对相应的乡镇监察室、乡镇监察室对相应的村(居)监督组进行约谈;对连续两年考核末位的,按照相关程序,给予调整岗位建议。对履职不力、发生违纪违法行为等或丧失行为能力的村(居)监督组,按照相关程序,给予免职建议或督促其终止职务。

(二)争取上级支持

针对推进监察工作向基层延伸过程中存在的体制机制方面的瓶颈和制约因素,需要加大改革创新,上下统筹联动,因此建议:

1.出台关于推进乡镇监察改革的指导意见

目前全国、全省各地先行先试,相继出台方案、意见、办法等,探索推进监察工作向基层延伸,取得了有益成果。为进一步统一思想,加强规范,结合本次党和国家机构改革,有必要加快出台全国、全省关于推进乡(镇)监察改革的指导意见,统一明确目标任务、机构设置、工作关系、职责权限等重点工作,并允许因地制宜、体现个性化,全面高效完成县区监察委向乡镇派出监察室(或监察员)工作。

2.建立社区居务监督委员会

为进一步加强党的全面领导,规范村(居)务监督工作,健全领导有力、权责清晰、衔接配套、运转有效的村(居)务监督机制,结合2019年村“两委”换届,统筹协调组织、民政等有关部门,单独建立居务监督委员会,优先配齐配强村(居)民委员会纪检委员。争取村(居)务监督委员会主任在国家工资补助、村干部培训、考录公务员等方面与村“两委”负责人享受同等待遇。

3.加大财政投入力度

适当安排基层监察工作经费、提高村组干部待遇,增加发展村级集体经济的财政补助。出台有关扶持政策鼓励发展村级股份制集体经济、设立专业合作社等,所得收益按有关规定用于弥补村级工作经费和村组干部误工补助,稳定基层从事集体管理人员队伍,为推进基层监察工作营造良好的政治生态和社会环境,为决战脱贫攻坚、推进乡村振兴、加快跨越发展、决胜全面小康提供坚强保证。(普洱市纪委、监委  徐浡尧)